风口智库·三中全会解读 | 罗志恒：深化财税体制改革，要进一步厘清政府与市场的边界
大众·风口财经
2024-07-28
风口财经记者 刘晓
7月15日至18日，举世瞩目的党的二十届三中全会在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。《决定》要求深化财税体制改革，并提出健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理；健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构；建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例等一系列措施。
自2023年12月中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”以来，财税体制改革备受社会各界关注。深化财税体制改革，推动国家治理能力与治理体系现代化，要着力解决哪些问题？还有哪些措施需要细化和研究？日前，风口财经采访了粤开证券首席经济学家、中国人民大学财税研究所兼职研究员罗志恒。
奔着问题改、奔着目标去
风口财经：《决定》提出了一系列深化财税体制改革措施，你如何看待这些措施？
罗志恒：《决定》提出要“健全宏观经济治理体系”、“统筹推进财税、金融等重点领域改革”、“深化财税体制改革”，并从健全预算制度、健全税收制度和完善中央与地方财政关系等三大方面，详细部署了未来五年深化财税体制改革的重点任务和方向。
总体上看，《决定》中财税体制改革安排是奔着问题改的、奔着目标去的，有三条主线：
一是侧重解决地方政府和基层财政困难，增强地方财政可持续性。《决定》从下移财力和上移事权等方面提出要“增加地方自主财力，拓展地方税收，适当扩大地方税收管理权限”、“适度加强中央事权，提高中央财政支出比重”、“提升市县财力同事权相匹配程度”、“优化共享税分享比例”，有利于缓解当前基层财政面临的困境，也有利于健全和完善地方财政收入体系，增强地方财政长期可持续性。
二是财税体制不是为了改而改，突出为国家重大战略落地提供财税制度支持和财力保障。《决定》将“深化财税体制改革”作为“健全宏观经济治理体系”的重要内容，服务于国家重大战略落地和宏观经济治理。
三是朝着建立现代财税制度的方向迈进，国家治理体系和治理能力现代化要求财税体制现代化。为形成更加健全、更加全面、更加规范的预算管理体系，《决定》提出“将政府所有收入纳入预算管理”、“统一预算分配权，完善预算公开和监督制度”等举措；为提高税收制度与当前经济发展阶段的适配度、建立符合高质量发展要求的现代税收制度，《决定》提出要“研究同新业态相适应的税收制度”、“全面落实税收法定原则”、“健全直接税体系”；为形成更加合理、可持续的中央与地方财政关系，调动地方积极性，《决定》提出“增加地方自主财力”、“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”等具体措施。
7月23日，工人在河北省隆化县一家风电设备企业的生产车间工作。新华社发
风口财经：新一轮财税体制改革要实现的目标是什么？
罗志恒：深化财税体制改革，既是缓解当前财政收支矛盾、减轻地方财政运行压力、重塑地方政府激励约束机制的重要举措，也是增强中长期财政可持续性、提升财税体制服务高质量发展的效能的重要抓手，更是推动国家治理能力与治理体系现代化进而实现中国式现代化的重要途径。
我认为，短期要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题。中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。
从长期来看，要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业、科学家各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。
4月22日，在位于贵州省六盘水市高新区内的一家装备制造企业生产车间，机械手臂进行焊接作业。新华社发
要进一步厘清政府与市场的边界
风口财经：《决定》为下一步的财税体制改革指明了方向，您认为，还有哪些措施需要细化和研究？
罗志恒：《决定》在深化财税体制改革方面指出了明确的方向，但仍有一些改革措施需要细化和进一步研究。财税体制改革事关全局，“牵一发而动全身”，需要系统谋划、稳步推进，配套改革措施也应尽快到位，才能保证改革实施效果能够达到预期，并且有效回应社会各界对于改革的期待。
第一，进一步厘清政府与市场的边界，优化中央对地方的多元目标考核机制，避免政府支出责任无限扩张，可以更好发挥财税体制对宏观经济治理的作用。进一步厘清政府与市场的边界，建立与政府财政承受能力相适应的政府与市场关系，一是持续推动政府职能转变，减少不必要的行政干预，优化营商环境。二是根据经济发展状况动态优化政府职责范围，合理控制政府规模，避免政府兜底责任无序扩张。三是深化行政事业单位改革，强化绩效管理。四是对人口持续流出的区县实施合并，减少财政供养人员。
第二，加强中央事权、提高中央财政支出占比，要配合中央行政机构改革同步实施。未来，中央有必要在促进区域协调发展、促进社会公平、促进全国统一大市场建设等方面发挥更大作用。共同事权仅限于既需要发挥中央政府宏观调控和跨区域协调能力、又需要地方政府发挥信息优势的领域，例如基本公共服务均等化、跨区域重大基础设施建设、环境保护与治理等。确定为中央事权的部分，中央政府有必要强化垂直管理和推动相关管理和执行部门的实体化，推动职能转变，落实中央各部门的直接支出责任，才能真正避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行。
第三，稳定宏观税负仍然有必要作为下一步改革的重要考量，大国必须确保一定的宏观税负水平，否则难以应对方方面面的风险挑战。我国各大口径的宏观税负水平持续下降，宏观税负水平既不是越高越好，也不是越低越好；没有一定的宏观税负，要么就同步削减支出，要么就推升赤字和债务，这都可能产生相应的风险。未来的减税降费要更加具有针对性，而且有法律依据，从数量规模型减税降费转到效率效果型减税降费。
第四，改革可以采取渐进、试点的方式推进，要避免引发收缩效应，设定清楚的时间表、路线图。比如规范税收优惠是非常有必要做的事情，但是部分地方政府已对企业作出了税收优惠的承诺甚至签订协议，一刀切清理可能会造成对企业的冲击以及产生政策不稳定不连续的影响，可以通过协议自然到期终止的方式或新老划断的方式实施，不溯及既往。
第五，要提前研究社保对财政的压力，延迟退休是其中的办法之一，三中全会已有部署，同时还要进一步系统地考虑财政、金融、土地、社保、国资的改革，建立“大财政”的思维和视角，避免就财政谈财政。
第六，要进一步优化支出结构，提高财政支出效率；明确基本公共服务在不同区域的支出标准，既实现大致均等，又能避免层层提标扩围引发的支出责任过于扩张。
第七，认真研究百年未有之变局背景下财政理念和财政调控逻辑基础是否应该有新的变化，财政哲学、理念和逻辑要有新的变革，要未雨绸缪地研究和应对经济下行期结构调整的一般规律。积极财政政策的衡量标准等有必要进一步形成各方共识。
第八，深化财税体制改革要实现的目标较多，要区分轻重缓急和平衡多元目标，结合财税领域面临的问题、国家重点发展战略规划、国内外经济形势变化、税收征管能力、社会可接受程度等情况制定可操作的实施路径，并在必要的情况下及时调整。
编辑：刘晓